SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y REDUCCIÓN DE CARGAS A LOS ADMINISTRADOS. LAS REFORMAS AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL

 por Pablo Esteban Perrino (*)

I.-  Simplificación administrativa y reducción de cargas a los administrados

El 1º de noviembre de 2017 el Poder Ejecutivo nacional emitió los Decretos Nº 891 y Nº 894, por los cuales, respectivamente, se aprueban la denominadas “Buenas prácticas en materia de simplificación” y se introducen importantes cambios en el Reglamento de Procedimientos Administrativos (Decreto Nº 1759/72 y sus modificaciones) del Decreto-Ley Nº 19.549, dando lugar a un nuevo texto ordenado.


Ambos decretos se dictaron en el marco del Plan de Modernización del Estado aprobado por el Decreto Nº 434 del 1º de marzo de 2016[1], el cual, según se afirma en sus considerandos, tiene por “objetivos constituir una Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, a partir del diseño de organizaciones flexibles orientadas a la gestión por resultados. Esto supone promover una gestión ética y transparente, articulando la acción del sector público con el sector privado y las organizaciones no gubernamentales.”

Como puede apreciarse, lo que se busca con estos planes y programas de reforma es la mejora del funcionamiento de la Administración pública, entendida como entidad servicial, a la que se quiere despojar de antiguos componentes burocráticos para depurar sus instrumentos de actuación y potenciar y mejorar sus técnicas de gestión a fin de ejercer más eficaz y eficientemente las tareas que le atribuye el ordenamiento jurídico. De tal modo, se trata de generar una nueva cultura en la función administrativa fundada en un conjunto de valores y pautas de comportamiento que tiene como centro a  la persona y la correlativa servicialidad de la Administración Pública.

Para lograr los objetivos perseguidos en el Decreto Nº 434/16 se establecen las bases de un programa de acciones y medidas para corregir disfunciones en el actuar de la Administración y aumentar la calidad de los servicios provistos por el Estado a través de la incorporación de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (TICs), simplificando los procedimientos, propiciando reingenierías de procesos y ofreciendo alas personas la posibilidad de mejorar el acceso por medios electrónicos a información personalizada, coherente e integral.

Pues bien, en ese escenario se dictaron los Decretos Nº 891/17 y Nº 894/17, los cuales, como seguidamente explicaremos, introducen en nuestro ordenamiento jurídico los principios de “simplificación administrativa” y “reducción de cargas administrativas”, bien conocidos en el derecho comparado, en particular en los países de la Unión Europea y los que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)[2], a la cual nuestro país ha solicitado recientemente su ingreso.

De este modo, Argentina se suma, si bien con cierto rezago temporal, a la tendencia internacional motorizada por la OCDE y la Unión Europea que plantea la necesidad de llevar adelante programas de reformas de múltiples alcances para incrementar la eficacia, la eficiencia y la calidad de la gestión administrativa con el objetivo de mejorar su funcionamiento y los servicios que presta a los administrados y producir mejoras regulatorias a fin de reducir o eliminar cargas burocráticas innecesarias dada su incidencia perjudicial sobre las actividades económicas[3].

En tal sentido, en los considerandos del primero de los decretos citados se afirma que con el propósito de tornar más eficiente y predecible la función pública es preciso “una revisión del funcionamiento de la Administración Pública, que tenga por fin la simplificación y reducción de cargas y complejidades innecesarias, tendiendo a la implementación de regulaciones de cumplimiento simple facilitando la vida al ciudadano”. Más adelante se hace mención a la existencia de “regulaciones que han devenido anacrónicas con exigencias tal vez justificadas en su origen, que hoy generan dilaciones y costos infundados”, por lo que es necesario “iniciar un proceso de eliminación y simplificación de normas en diversos regímenes para brindar una respuesta rápida y transparente a los requerimientos del ciudadano”.

Sobre esa base, se postula que es menester “adoptar un enfoque integral, creativo e innovador al abordar la reforma regulatoria y las cargas, poniendo énfasis en la importancia de la consulta, la coordinación, la comunicación y la cooperación para afrontar los desafíos que implica la interconectividad de los sectores y las economías”. Asimismo, se menciona que la implementación de sistemas informáticos ofrece transparencia y acceso a los procesos administrativos y contribuye de esta manera a su simplificación, al crecimiento de la confianza y a la concreción de las iniciativas al fortalecimiento institucional.

Con arreglo a todo lo expuesto y siguiendo los recomendaciones de la OCDE, se aprueban las denominadas Buenas prácticas en materia de simplificación aplicables para el funcionamiento del denominado Sector Público Nacional[4], el dictado de la normativa y sus regulaciones[5]. Así, bajo el título Simplificación normativa, en el art. 3 se dispone: “Las normas y regulaciones que se dicten deberán ser simples, claras, precisas y de fácil comprensión. El Sector Público Nacional deberá confeccionar textos actualizados de sus normas regulatorias y de las guías de los trámites a su cargo. Deberá evaluarse su inventario normativo eliminando las que resulten una carga innecesaria. En el mismo sentido el dictado de nuevas regulaciones que impongan cargas deberán a su vez reducir el inventario existente”.

A su vez, en el siguiente artículo, titulado Mejora continua de procesos, se establece: “El Sector Público Nacional deberá aplicar mejoras continuas de procesos, a través de la utilización de las nuevas tecnologías y herramientas informáticas, utilizar e identificar los mejores instrumentos, los más innovadores y los menos onerosos, con el fin de agilizar procedimientos administrativos, reducir tiempos que afectan a los administrados y eliminar regulaciones cuya aplicación genere costos innecesarios”.

Por su parte, mediante el Decreto Nº 894/17, Anexo I, se efectúan relevantes modificaciones al procedimiento administrativo como consecuencia de la introducción al mismo de las modernas TICs. En tal sentido se afirma en sus considerandos que el Plan de Modernización del Estado, aprobado por el Decreto Nº 434/16, contempla entre sus objetivos constituir una Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, incorporando a tal fin las TICs, simplificando procedimientos, propiciando reingenierías de procesos y ofreciendo al ciudadano la posibilidad de mejorar el acceso por medios electrónicos a información personalizada, coherente e integral.

Concorde con ello en el art. 4° se dispone: “Las autoridades administrativas, actuarán de acuerdo con los principios de sencillez y eficacia, procurando la simplificación de los trámites[6], y facilitando el acceso de los ciudadanos a la administración a través de procedimientos directos y simples por medios electrónicos”.

                El significado de la palabra “simplificación”[7], empleada en más de una ocasión en los dos decretos que comentamos respecto de trámites, regulaciones, cargas o exigencias administrativas que afectan a los administrados, no es preciso.

En general, en el plano internacional con la alocución “simplificación administrativa” se alude a distintas herramientas  para la mejora  de la calidad normativa orientadas  a la reducción de cargas, en el contexto de políticas de mejora regulatoria[8]. Así se lo hace, por ejemplo, en el informe de la OCDE titulado “Reducir el papeleo. Estrategias nacionales para la simplificación administrativa”, en el cual se afirma: “La simplificación administrativa es una herramienta de calidad para revisar y simplificar las normas administrativas. Estas normas implican papeleo y trámites a través de los cuales la administración recaba información y afecta a las decisiones económicas individuales”.[9]

Sin embargo, como surge de la lectura de los Decretos Nº 891/17 y Nº 894/17, en ellos la alocución simplificación administrativa tiene un significado más amplio. En efecto, al igual que ocurre en España “se recurre a la expresión simplificación administrativa para referirse a una pluralidad de actuaciones necesarias para adecuar la Administración a los nuevos retos que se le exigen. Por ello, la simplificación es, en primer lugar, una forma de concretar algo más el concepto aún más amplio de modernización administrativa. La idea que domina el concepto de simplificación administrativa es la de reducción de intervenciones administrativas que gravan de forma no justificada o desproporcionada la actividad de los ciudadanos y de las empresas. Pero la noción de simplificación puede también referirse a la simplificación de los instrumentos normativos, o a la reducción de organismos públicos, así como también a la mejora de los instrumentos para acceder a información pública”.[10]

En este sentido, se ha dicho que la simplificación administrativa designa una serie de institutos, cuyos rasgos principales son aplicación del principio de eficacia de la acción administrativa, entendiendo por esta última “la capacidad en concreto de la Administración de cuidar de modo satisfactorio —el más satisfactorio posible dada la situación real— los intereses implicados, ya sean públicos, colectivos o privados, así como capacidad de incidir en la realidad externa por parte del órgano o de la oficina administrativa agente, a través de su acción concreta, se exprese ésta bien en actos jurídicos o bien en operaciones materiales”[11].

En esta línea, Sebastian Martín-Retortillo distingue tres tipos de simplificación administrativa[12]: a) simplificación normativa: dirigida a reducir la complejidad del sistema normativo; b) simplificación orgánica, que conduce a mejorar las estructuras u organizaciones públicas; y c) simplificación procedimental[13], mediante la cual se pretende intervenir sobre los procedimientos administrativos para hacerlos menos complejos, más eficaces, eficientes y racionales. A su vez, esta última variante de la simplificación el mencionado autor la bifurca en dos vertientes: (i) la simplificación de los trámites contenidos en cada procedimiento, y (ii) la simplificación del número de procedimientos existentes.

La simplificación de los procedimientos administrativos se proyecta sobre dos grandes aspectos, por un lado el de la reducción de las trabas o cargas administrativas y, por el otro, el de la racionalización o agilización del procedimiento administrativo[14].

Con relación al primero, cabe precisar que se entiende por cargas administrativas los costes que las personas deben soportar para cumplir las obligaciones de facilitar, conservar o generar información sobre sus actividades o su producción, para su puesta a disposición y aprobación, en su caso, por parte de autoridades públicas o terceros[15].

Acertadamente se ha dicho que “el fin último del empeño en la eliminación de cargas administrativas es evitar que haya recursos económicos que se destinen baldíamente a cumplir con obligaciones formales innecesarias, injustificadas o desproporcionadas, y así maximizar los recursos económicos del sistema que pueden aplicarse a otros fines beneficiosos para la Sociedad”, y “simultáneamente (…) se maximiza el contenido de la libertad humana, en justo equilibrio con las limitaciones a que obliga su encaje con el interés público”[16]. De tal modo, la eliminación de trabas o cargas administrativas posibilita la libre actuación de las personas y favorece la competitividad y el crecimiento económico[17].

Ejemplos de técnicas para reducir cargas administrativas son la eliminación de obligaciones innecesarias en cabeza de los administrados, no requerir la presentación de documentos o datos que obren en poder de la Administración, reducir la frecuencia de petición de datos, acortar los plazos de tramitación de los procedimientos, permitir la presentación electrónica de solicitudes, comunicaciones y demás documentos, etc.

Los Decretos Nº 891/17 y Nº 894/17 en más de una ocasión se refieren a la necesidad de reducir las “cargas de los administrados” o “sobre los administrados”, a nuestro entender con el significado y finalidad antes mencionado.

Así, en los considerados del Decreto Nº 891/17 se señala que el proceso de reorganización de la Administración pública iniciado con la reforma de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto Nº 438 del 12 de marzo de 1992) y sus modificatorias, introducida por el Decreto N° 13 del 10 de diciembre de 2015, “con el propósito de tornar más eficiente y predecible la gestión pública”,“… debe estar acompañado por una revisión del funcionamiento de la Administración Pública, que tenga por fin la simplificación y reducción de cargas y complejidades innecesarias, tendiendo a la implementación de regulaciones de cumplimiento simple facilitando la vida al ciudadano”[18]. Y concorde con ello en el art. 3, después de disponerse que las normas y regulaciones que se dicten deben ser simples, claras, precisas y de fácil comprensión y que el Sector Público Nacional debe confeccionar textos actualizados de sus normas regulatorias y de las guías de los trámites a su cargo, prescribe: “Deberá evaluarse su inventario normativo eliminando las que resulten una carga innecesaria. En el mismo sentido el dictado de nuevas regulaciones que impongan cargas deberán a su vez reducir el inventario existente”[19]. A su vez, en el art. 4 se establece: “El Sector Público Nacional deberá aplicar mejoras continuas de procesos, a través de la utilización de las nuevas tecnologías y herramientas informáticas, utilizar e identificar los mejores instrumentos, los más innovadores y los menos onerosos, con el fin de agilizar procedimientos administrativos, reducir tiempos que afectan a los administrados y eliminar regulaciones cuya aplicación genere costos innecesarios”.

Por su parte, el Decreto Nº 894/17 contiene un artículo específico y muy claro sobre el punto, como es el 107, en el cual bajo el título “Eliminación de cargas al administrado”, se dispone: “En aquellos casos que para la sustanciación de un procedimiento administrativo sea necesaria la presentación de alguna información, dato, documento o certificado que deba ser emitido por otra entidad o jurisdicción del Sector Público Nacional, la entidad responsable del procedimiento lo solicitará directamente por comunicación oficial al organismo responsable de su producción y certificación.

La solicitud del dato, información, documentación o certificado deberá expresar el motivo, el procedimiento en el cual se enmarca, y la norma que justifica su presentación”.

Como es evidente, el objetivo de las normas citadas es reducir cargas sobre los administrados, al disminuir los requisitos para suministrar información y datos y evitar la presentación de documentación que ya se haya aportado, exhibido o informado con anterioridad ante algún organismo integrante del Sector Público Nacional, utilizando para ello los medios electrónicos y digitales que se encuentran disponibles.

El otro aspecto o ámbito que comprende la simplificación administrativa es el de la racionalización o agilización del procedimiento administrativo[20] a fin de ordenarlo para imprimir celeridad, eficacia y eficiencia a la gestión administrativa[21]. Este concepto es receptado en el art. 4 del Decreto Nº 894/17, el cual determina: “Las autoridades administrativas, actuarán de acuerdo con los principios de sencillez y eficacia, procurando la simplificación de los trámites, y facilitando el acceso de los ciudadanos a la administración a través de procedimientos directos y simples por medios electrónicos.”

En línea con ello, y como técnicas tendientes a la agilización de los procedimientos administrativos, en el art. 11 del Decreto Nº 891/17 se establece que “Los organismos del Sector Público Nacional deberán promover el intercambio de buenas prácticas comunicacionales intra y extra organismos. La totalidad de las medidas dispuestas deberán comunicarse de manera clara y eficiente”.

También con el objetivo de contribuir a la simplificación procedimental, el art. 10 del citado decreto determina que “en la elaboración de las normas regulatorias deberá tenerse en cuenta la posibilidad de incrementar el carácter positivo del silencio de la Administración, en la medida que resulte posible en atención a la naturaleza de las relaciones jurídicas tuteladas por la norma de aplicación, siempre y cuando sea en beneficio del requirente y no se afecten derechos a terceros.”

II.- Modificaciones efectuadas al procedimiento administrativo

Desde hace tiempo un sector de la doctrina viene planteando la necesidad de repensar y modernizar el procedimiento administrativo. Así lo hemos hecho nosotros también en un trabajo incluido en el libro colectivo titulado Procedimiento Administrativo. A 20 años de la reforma constitucional, publicado por las editoriales Astrea y RAP en el año 2015.

Las razones por las cuales se postula la reforma del procedimiento administrativo radican, básicamente, en los siguientes motivos[22]:

a) En primer lugar, porque las normas reguladoras y su aplicación práctica no se ajustan cabalmente a las exigencias del derecho constitucional a la tutela administrativa efectiva, y a los fines y funciones que justifican la existencia del procedimiento administrativo que son, como todos sabemos, básicamente, 1) encauzar y ordenar jurídica y racionalmente el ejercicio de la función administrativa para asegurar la eficacia y el acierto[23] en la actuación de la Administración[24], y 2) la protección de los derechos de los particulares[25].

b) En segundo lugar, debido a que las normas reguladoras del procedimiento administrativo son anacrónicas, por lo que no se ajustan a las profundas trasformaciones que ha experimentado la Administración contemporánea.

La Administración actual se ha vuelto más compleja y técnica y ha tenido un enorme crecimiento derivado en gran medida, de la necesidad de dar respuesta a mayores y múltiples necesidades de la sociedad[26]. Por tanto, hoy se requiere una Administración más ágil y abierta a escuchar demandas de todos los sectores de la comunidad, capaz de garantizar derechos –que es mucho más que proclamarlos- y gestionar lo público con eficacia, eficiencia, calidad y transparencia,  para lo cual juega un papel muy relevante la introducción de las modernas TICs[27].

Y si, al fin y al cabo, el procedimiento es la Administración Pública en acción[28] o, como se ha dicho, “en el fondo, toda Administración es procedimiento administrativo”, es posible concluir que uno de los grandes desafíos del derecho administrativo actual es la modernización o reforma del procedimiento administrativo, tanto en su dimensión normativa como en la de las conductas de quienes tienen un papel decisivo en su ejecución[29].

Los Decretos Nº 891 y Nº 894, si bien no efectúan una profunda reforma del régimen de procedimientos administrativos, introducen cambios de suma importancia que van en el camino correcto y que, entendemos, deben ser complementados con una futura modificación del Decreto-Ley Nº 19.549.

Las modificaciones que se realizan son propias de una nueva concepción de la Administración Pública que tiene su centro en la persona y en la idea de servicio a los administrados, por lo que debe desarrollar su función con arreglo a los principios de transparencia, eficiencia, eficacia, sencillez y calidad[30]. Y para ello es determinante la simplificación de los trámites y formalidades y evitar el dispendio de tiempo y costos, todo lo cual desmejora la calidad de vida de las personas y es susceptible de afectar el desarrollo de las actividades económicas. 

Las reformas que se efectúan al Decreto Nº 1759/72 (T.O. 1991) a través del Anexo I del Decreto Nº 894/17 pueden ser agrupadas en tres grupos: 1) las derivadas de la aplicación de las TICs al procedimiento administrativo, 2) las atinentes a la simplificación documental y reducción de cargas al administrado y 3) concernientes a la incorporación de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros en el procedimiento administrativo.

1)    Modificaciones derivadas de la aplicación de las TICs al procedimiento administrativo

Uno de los cambios más relevantes que se efectúa por el Decreto Nº 894/17, Anexo I, y que constituye una pieza clave del programa de simplificación administrativa, es la aplicación de las TICs[31] al procedimiento administrativo[32], tanto en el ámbito puramente interno cuanto respecto de sus manifestaciones externas[33]. Cabe recordar que el Decreto N° 434/16, que aprobó el Plan de Modernización del Estado, estableció como uno de sus ejes centrales el Gobierno Digital. Allí se señala que “se propone fortalecer e incorporar infraestructura tecnológica y redes con el fin de facilitar la interacción entre el ciudadano y los diferentes organismos públicos. Asimismo, se busca avanzar hacia una administración sin papeles, donde los sistemas de diferentes organismos interactúen autónomamente”.

La aplicación de las mencionadas tecnologías al procedimiento administrativo, propias de la denominada Era Digital, caracterizada por el uso generalizado de las TICs, acarrean múltiples beneficios tanto para los administrados como para la propia Administración, ya que: a) mejoran las relaciones de la Administración con los administrados[34], en tanto permite interactuar y realizar trámites con las administraciones las 24 horas del día y sin desplazamiento físico. De tal modo, se facilita y agiliza el acceso a la información, así como también la participación en los expedientes; b) optimiza la gestión administrativa; y c) brinda mayores garantías de transparencia, control e integridad documental, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada para todos los interesados[35].

Es importante tener presente que, como señala Corvalán, la “ola de digitalización no es un fenómeno local. Por el contrario, existen múltiples resoluciones y recomendaciones de organismos internacionales (ONU, OEA, CLAD) que vinculan al desarrollo sostenible de los países con la implementación del Gobierno y de la Administración Digital[36].

Claramente, el sistema normativo digital aplicable en el ámbito de la Administración Pública Nacional es análogo al implementado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires desde el año 2008[37].

Básicamente, el marco regulatorio del Gobierno y de la Administración Digital a nivel nacional está compuesto por leyes[38], decretos[39], resoluciones[40] y disposiciones[41] a los que se agregan los Decretos Nº 891/17 y Nº 894/17”[42].

En lo que aquí interesa y entre las normas más relevantes cabe mencionar el Decreto N° 561/16[43], por el cual se aprobó la implementación del sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE) como sistema integrado de caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional, actuando como plataforma para la implementación de gestión de expedientes electrónicos. También el Decreto N° 1063/16[44] por el cual se aprobó la implementación de la plataforma TAD del sistema GDE, como medio de interacción del ciudadano con la administración, a través de la recepción y remisión por medios electrónicos de presentaciones, escritos, solicitudes, notificaciones y comunicaciones, entre otros. Y el Decreto N° 1265/16[45] mediante el cual se creó la Plataforma de Autenticación Electrónica Central (PAEC) en el ámbito del Ministerio de Modernización, la que brinda un servicio centralizado de información respecto de la acreditación en entornos virtuales de la identidad de los usuarios de sistemas informáticos a través de una red.

Desde ya cabe puntualizar que, si bien las modificaciones atinentes a la aplicación de las TICs son positivas, no son suficientes, por lo que deben ser complementadas con modificaciones sustanciales sobre otros aspectos del procedimiento administrativo, algunos de ellos legislados en el Decreto-Ley 19.549, pues que no basta con informatizar los trámites tal y como están previstos actualmente, sino que es preciso replantearlos a fin de hacer realidad lo expresado en el Decreto Nº 434/16 acerca de “una Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios”.

A continuación mencionaremos las reformas derivadas de la incorporación al procedimiento administrativo de las TICs, producidas por el Anexo I del Decreto Nº 894/17.

(i) Expediente electrónico. Los expedientes administrativos deben tramitar como regla por medios electrónicos y a través del sistema GDE, el cual actuará como plataforma para la implementación de la gestión de los expedientes electrónicos (art. 7, inc. b y c). Ello conlleva la transformación del clásico expediente en papel al formato digital[46], lo cual se supone que agilizará los trámites y los hará más transparentes.

Dado el carácter electrónico del expediente administrativo, es menester proceder a la digitalización de los documentos que se presenten en soporte papel ante la Administración. A tal fin se dispone que, dicha tarea debe ser efectuada por las distintas mesas de entradas, y que una vez producida la digitalización el documento se incorporará al expediente electrónico y se devolverán los originales al interesado, previa constatación de su carácter de original o de copia autenticada, sin perjuicio de aquellos supuestos en que se haya previsto la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de digitalización. Es importante tener presente que “la digitalización del documento realizada de acuerdo con los procedimientos establecidos en la normativa vigente y su vinculación al Sistema de Gestión Documental Electrónica importa su autenticación siendo responsabilidad del personal interviniente la verificación del instrumento” (art. 15, inc. d).

Como ya hemos señalado, la regla es el procedimiento electrónico. Por eso, la tramitación de actuaciones en soporte papel es calificado, en varias ocasiones en el Reglamento como excepcional (arts. 8, inc. b; 9, inc. b; 10, incs. b y, apart. 4; 14, in fine; 15, inc. c; 20; 21; 23; 32, inc. a; 38, inc. a y 60, 2º párrafo). Tal es la situación en la que se encuentran los expedientes que fueron caratulados antes de la implementación del Sistema GDE los cuales se prevé, transitoriamente, podrán continuar su tramitación en soporte papel, pero las actuaciones que en ellos se produzcan y agreguen deben instrumentarse en formato electrónico y adjuntarse su impresión al expediente (art. 7, inc. d).Asimismo, se establece que, en caso de corresponder, se podrán digitalizar los expedientes en soporte papel y continuar su tramitación como expedientes electrónicos (art. 7, inc. e), y “todos los documentos que formen parte de un expediente deberán ser generados previamente en forma electrónica, o bien, si existieran en papel u otro formato, deberán ser digitalizados de acuerdo a la normativa vigente” (art. 7, inc. f).

De tal modo, por el momento convivirán las actuaciones administrativas en soporte de papel y electrónico.

(ii) Presentación de escritos por medios electrónicos. Coherente con el nuevo formato del expediente administrativo, se establece que los particulares pueden presentar escritos mediante la plataforma TAD (art. 15, inc. a), para lo cual los interesados deberán acreditar previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de autenticación electrónica e identificación previstos en el Reglamento. Según lo prescribe el inc. c, del art. 17, la autenticación puede efectuarse ante “la plataforma electrónica de “TRÁMITES A DISTANCIA” (TAD) mediante la clave fiscal de la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS (AFIP) o la Clave de Seguridad Social de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ANSES) o mediante la Plataforma de Autenticación Electrónica Central – PAEC de acuerdo a la normativa vigente”.

El uso de la firma digital[47], en la plataforma TAD (art. 17, inc. b), es inexcusable para los actos en los cuales estén comprometidos derechos del administrado.

También se deberán firmar digitalmente, aunque en el Sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE), “las comunicaciones, documentos, informes, dictámenes, y toda otra actuación administrativa” (art. 17, inc. b).

(iii) Domicilio electrónico. Toda vez que los administrados pueden efectuar presentaciones por la plataforma TAD, se requiere que en tales casos se constituya un domicilio electrónico, en el cual serán válidas las comunicaciones y notificaciones (art. 19, incs. b y d).

Se considera que “la cuenta de usuario de la plataforma electrónica de Trámites a Distancia (TAD)” es “el domicilio especial electrónico constituido para aquellos trámites que se gestionen utilizando dicha plataforma” (art. 19, inc. c)

(iv) Cargo fechador y carga de documentación. Los administrados pueden presentar el escrito inicial de una actuación administrativa y los recursos a través de la plataforma TAD, en la mesa de entradas o receptoría del organismo competente, o podrán emitirlos por correo. En el caso que se utilice la primera alternativa el sistema electrónico debe dejar constancia de la fecha y hora de la presentación (art. 25, inc. a). Los demás escritos pueden presentarse o remitirse igualmente a la oficina donde se encuentra el expediente, o a través de la plataforma TAD.

Cuando se efectúe una presentación mediante la plataforma TAD se prevé que para cada trámite se deberá ingresar la información o documentación obligatoria solicitada, luego de lo cual el sistema otorgará un número de expediente.

Los documentos que se adjunten con las presentaciones electrónicas  deberán ser  digitalizados de acuerdo a la normativa vigente. (art. 27, inc. b).

La carga de documentación puede realizarse durante las veinticuatro (24) horas de todos los días del año (art. 30, inc. b, 2º párrafo)

(v) Apoderados y representantes legales. Los particulares pueden actuar en el procedimiento administrativo por sí o mediante apoderados o representantes legales. Según lo determina el art. 31, inc. b, quienes pretendan intervenir como apoderado o representante legal en trámites llevados a cabo a través de la plataforma TAD deben tener Clave Fiscal o Clave de Seguridad Social y, además, efectuar ante la AFIP o la ANSES un trámite para registrarse y ser habilitados para obrar en tal carácter. Los documentos que acreditan la personería o la representación deben adjuntarse con carácter de declaración jurada a la carpeta del particular en la plataforma TAD. El particular podrá habilitar su consulta para otros trámites u otros usuarios.

Cada vez que un apoderado inicie un trámite se vinculará al expediente electrónico una constancia de apoderamiento que da cuenta sobre la participación del apoderado. La intervención en un trámite en la plataforma TAD por un apoderado implica la aceptación del apoderamiento realizado por el usuario titular en dicha plataforma. El apoderado es responsable por su gestión en los trámites que intervenga de acuerdo a las normas del derecho común.

En los trámites que se realicen mediante la plataforma TAD no es necesario acompañar la documentación que acredite la personería o la representación, si aquella consta en algún organismo de la administración. “En tal caso, los representantes o apoderados podrán optar entre acompañar el instrumento o informar el antecedente administrativo y la repartición en la cual se encuentra la documentación correspondiente. Excepcionalmente, la autoridad administrativa podrá solicitar se agregue copia de dicha documentación” (art. 32, inc. b).

El poder puede ser revocado en cualquier momento por el poderdante o puede ser objeto de renuncia por parte del apoderado. La revocación del poder se debe realizar ante la misma entidad donde se gestionó el alta, sea AFIP, ANSES o la que se incorpore a la plataforma de autenticación electrónica central PAEC.

(vi) Plazos del procedimiento. Uno de los aspectos que, naturalmente, ha recibido relevantes modificaciones derivadas del formato electrónico del expediente administrativo, es el atinente al régimen de los plazos.

Así, se establece que el cómputo de los plazos se debe efectuar a partir del primer día hábil siguiente al de la carga de documentación por el particular, y que, cuando la carga de la documentación tenga lugar un día inhábil se entenderá realizada el primer día hábil siguiente (art. 30, inc. b, 2º y 3ª párrafos).

A su vez, respecto de los administrados los plazos comienzan a correr a partir del primer día hábil siguiente al de la fecha de ingreso de la notificación a su cuenta, que es la sede electrónica en la cual ha constituido su domicilio especial electrónico (art. 41, inc. h). 

Es muy importante destacar que, como los administrados pueden cargar  documentación durante las veinticuatro (24) horas de todos los días del año (art. 30, inc. b, 2º párr.) a través de la plataforma TAD, no se aplica el plazo de gracia de  dos (2) hs. previsto en el artículo 124 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (art. 25, inc. c). De tal modo, este plazo sólo es de aplicación a los expedientes administrativos que tramitan en formato papel, no así en los electrónicos (art. 25, inc. b, 6º párrafo).

(vii) Vista del expediente electrónico. El modo de acceder al expediente administrativo, naturalmente, ha sido motivo de reformas normativas. A la forma tradicional de tomar vista del expediente en soporte papel (art. 38, inc. a), que no presenta cambios, se le suma ahora la del expediente electrónico (art. 38, inc. b).

Dos son los supuestos que se contemplan. El primero de ellos es la vista o consulta sin suspensión de plazo de las actuaciones administrativas por medios electrónicos en la plataforma TAD. En tal supuesto la vista es automática y no requiere solicitud expresa del interesado. Tanto el usuario como su apoderado o representante legal pueden acceder al contenido de los expedientes que hayan iniciado a través de dicha plataforma TAD y consultar la última fecha de modificación, el estado del expediente y su ubicación actual. Además, también tendrán acceso a los documentos que se hayan vinculado. La consulta efectuada, si el trámite está en curso, queda registrada dentro del mismo expediente electrónico.

El otro supuesto regulado es la vista de las actuaciones por medios electrónicos, pero con suspensión de plazo. En este caso, para que la vista provoque el efecto suspensivo del plazo para recurrir en sede administrativa o para iniciar la acción procesal administrativa de nulidad, conforme a lo previsto en el art. 76 del reglamento, se requiere que se solicite expresamente la suspensión de los plazos por el interesado o su apoderado por escrito.

Como se desprende de las normas citadas, la consulta de las actuaciones electrónicas puede tener lugar a través de la misma Plataforma TAD o mediante el otorgamiento de su copia en soporte informático que aporte el interesado o el organismo (art. 38, inc. 3). También es posible que el interesado solicite que, a su cargo, se le faciliten copias en soporte papel de los documentos electrónicos que indique (art. 38, inc. 4).

2)    Modificaciones producidas por la incorporación del Jefe de Gabinete de Ministros en el procedimiento administrativo

La última modificación al Decreto Nº 1759/72 fue producida por el Decreto Nº 1883/91 cuando aún no había sido incorporado en nuestro derecho la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, lo cual tuvo lugar en la reforma efectuada a la Constitución Nacional en el año 1994 (art. 100).

Por tal motivo, acertadamente, se introduce la mención del Jefe de Gabinete de Ministros en los siguientes artículos:

(i) Artículo 2º. En esta norma se dispone que el Jefe de Gabinete, los ministros, Secretarios de la Presidencia de la Nación y órganos directivos de entes descentralizados, están facultados para “dirigir o impulsar la acción de sus inferiores jerárquicos mediante órdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos (…), delegarles facultades; intervenirlos; y avocarse al conocimiento y decisión de un asunto a menos que una norma hubiere atribuido competencia exclusiva al inferior”, así como para “entender eventualmente en la causa si se interpusieren los recursos que fueren pertinentes”.

(ii) Artículos 90 y 92. En estos artículos se confiere al Jefe de Gabinete el mismo tratamiento que a los demás ministros a los fines del recurso jerárquico. Por tal motivo, se determina que las decisiones del Jefe de Gabinete, los ministros y Secretarios de la Presidencia de la Nación resolverán definitivamente los recursos jerárquicos deducidos contra actos de sus inferiores, y que los recursos por los cuales se impugnen resoluciones ministeriales y decisiones del Jefe de Gabinete serán resueltos por el Poder Ejecutivo (art. 90). También se introduce la mención a la figura del Jefe de Gabinete en el art. 92, en el cual se regula la autoridad competente para la tramitación del recurso jerárquico (art. 92, 1º párrafo) y los supuestos en los cuales es posible solicitar la intervención de la Procuración del Tesoro de la Nación (art. 92, 2º párrafo).

(iii) Artículo 96. Se menciona al Jefe de Gabinete como uno de los órganos competentes para la resolución del recurso de alzada respecto de los actos administrativos emanados de entidades autárquicas que actúen bajo su órbita.

(iv) Artículo 100. En este artículo y coherente con la reforma del art. 90, se incorpora a las decisiones del Jefe de Gabinete, definitivas o asimilable a tales, que resuelvan recursos jerárquicos y agoten la vía administrativa, como susceptibles de ser impugnadas mediante el recurso de reconsideración (art. 84 del reglamento) y el recurso de revisión (artículo 22 del Decreto-Ley 19.549).

3) Modificaciones vinculadas a la simplificación documental y reducción de cargas al administrado

En el nuevo texto ordenado del Decreto Nº 1759/72 se han agregado nuevos artículos en los cuales se adoptan adecuadas y razonables soluciones propias del programa de simplificación administrativa, que impactan de lleno en materia probatoria.

Así, en el nuevo art. 107 del Reglamento se contempla una medida de reducción de cargas al administrado consistente en no solicitar los documentos o datos que ya obren en poder, directa o indirectamente, de los sujetos que integran el denominado Sector Público Nacional definido en el art. 8 de la Ley Nº 24.156, en particular a través de la interconexión de fuentes de datos. La norma dispone que cuando para “la sustanciación de un procedimiento administrativo sea necesaria la presentación de alguna información, dato, documento o certificado que deba ser emitido por otra entidad o jurisdicción del Sector Público Nacional, la entidad responsable del procedimiento lo solicitará directamente por comunicación oficial al organismo responsable de su producción y certificación.

La solicitud del dato, información, documentación o certificado deberá expresar el motivo, el procedimiento en el cual se enmarca, y la norma que justifica su presentación”.

A su vez, en el art. 108 se establece que los interesados que interactúen con la Administración deben aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable, y  podrán, también, aportar cualquier otro documento que estimen conveniente. “La Administración no exigirá a los interesados la entrega de documentos originales, salvo que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario”.

Finalmente, los Decretos Nº 891/17 y Nº 894/17 prevén la sustitución de la obligación de aportar documentación por la presentación de declaraciones juradas susceptibles de comprobación ulterior. Así en el artículo 7 del primero de los decretos citados, titulado “Presunción de buena fe”, se determina que “las regulaciones que se dicten deben partir del principio que reconoce la buena fe del ciudadano, permitiéndole justificar a través de declaraciones juradas situaciones fácticas que deban acreditarse ante los organismos del Sector Público Nacional”.

En el art. 109 del Reglamento de procedimientos administrativos se establece que “se entenderá por Declaración Jurada:

a) el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente Declaración Jurada. La Administración podrá requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla.

b) el documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración sus datos identificatorios o cualquier otro dato o documentación relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho”.

Complementa dicha regulación el texto del precepto siguiente en el cual se prevé el supuesto de declaraciones juradas falsas o inexactas. La norma prescribe: “La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una Declaración Jurada o la no presentación ante la Administración de la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, podrá generar una sanción, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas de aplicación”.

 



[1] B.O. 2/03/16.

[2] La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es un organismo internacional de carácter intergubernamental cuya misión es promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las personas alrededor del mundo. Fue fundado en 1960 y está integrado por 35 países miembros. Su sede central se encuentra en el Château de la Muette, en París (http://www.oecd.org/).

[3] Ver: Gamero Casado, Eduardo, “Hacia la simplificación de los procedimientos administrativos: El procedimiento administrativo adecuado”, ponencia presentada en el IX Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo Santiago de Compostela, 7 y 8 de febrero de 2014, (www.aepda.es/AEPDAAdjunto-838-Ponencia-del-Prof-Gamero-Casado.aspx) y

Cacharro López, María, “Simplificación administrativa, reducción de cargas y mejora de la regulación en materia urbanística” RIPS. Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas, vol. 12, núm. 3, 2013, ps. 123 y ss., Universidad  de Santiago de Compostela Santiago de Compostela, España (http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=38029548007).

[4]Según el art. 8 de la Ley Nº 24.156 el Sector Público Nacional “está integrado por:

a) Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las Instituciones de Seguridad Social.

b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.

c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones.

d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional.

Serán aplicables las normas de esta ley, en lo relativo a la rendición de cuentas de las organizaciones privadas a las que se hayan acordado subsidios o aportes y a las instituciones o fondos cuya administración, guarda o conservación está a cargo del Estado nacional a través de sus Jurisdicciones o Entidades.

[5] Con ello se aspira, como se lo sostiene en los considerandos, al “establecimiento de normas y procedimientos claros, sencillos y directos mediante la utilización de principios e institutos que pongan en primer plano a los ciudadanos, simplificando los requisitos que deben cumplir para poder llevar adelante su actividad, mediante la interacción digital y remota de los distintos agentes”.

[6] También se menciona el principio de simplificación al regularse la prueba en el procedimiento administrativo. Así el  3º párrafo  del art. 46 establece: “Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos”.

[7] De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española el término “simplificación”, equivale a «acción y efecto de simplificar», y “simplificar” es, en su primera acepción, «hacer más sencillo, más fácil o menos complicado algo».

[8] Gamero Casado, Eduardo, “Hacia la simplificación de los procedimientos administrativos: El procedimiento administrativo adecuado”, ponencia presentada en el IX Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo Santiago de Compostela, 7 y 8 de febrero de 2014, www.aepda.es/AEPDAAdjunto-838-Ponencia-del-Prof-Gamero-Casado.aspx,

[9] OCDE, “Reducir el papeleo. Estrategias nacionales para la simplificación administrativa”, Eduardo Larrea traductor, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2008. El informe fue publicado originalmente en 2006 por la OCDE en inglés y en francés: “Cutting Red Tape. National Strategies for Administrative Simplification” “Éliminer la paperasserie. Des stratégies nationales pour simplifier les formalités administratives.

[10] Tornos Mas, Joaquín, “La simplificación procedimental en el ordenamiento español”, Revista de Administración Pública,  Nº 151. Enero-abril 2000, p. 39 y ss.

[11] Vincenzo Cerulli Irelli, “La simplificación de la acción administrativa”, traducción de Alfonso Arévalo Gutiérrez,  Documentación Administrativa  N° 248-249 (mayo-diciembre 1997), p. 337 y ss.

[12] Sebastián Martín-Retortillo Baquer, “De la simplificación de la administración pública”, Revista de Administración Pública, Nº 147. Septiembre-diciembre 1998, p. 7 y ss.

[13]El concepto de simplificación procedimental no es novedoso en nuestro derecho. El Decreto Nº 1883/91, por el cual se efectuaron relevantes reformas al Decreto Nº 1759/72, reglamentario del Decreto-Ley 19.549, empleó la expresión “simplificación de trámites” en  su art. 17 y también en los considerandos al referirse al régimen recursivo.

[14] Gamero Casado, Eduardo, “Hacia la simplificación de los procedimientos administrativos: El procedimiento administrativo adecuado”, cit.

[15] Guía Metodológica para la Elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, dictada de conformidad al Real Decreto 931/2017, aprobado el 27 de octubre de 2017 por el Consejo de Ministros,  por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, http://www.minhafp.gob.es/AreasTematicas/Gobernanza/simplifica/guia_metodologica_ain.pdf

[16] Rego Blanco, Mª Dolores, “Sobre la simplificación administrativa y la perversión de las solicitudes generadas electrónicamente que neutralizan la reducción de cargas administrativas”, p. 602.

[17] “Las normas administrativas que se quedan anticuadas o están mal concebidas para lograr los objetivos de la política, impiden la innovación, y crean obstáculos innecesarios al comercio, a la inversión y la eficiencia económica. El papeleo excesivo es particularmente oneroso para la pequeña empresa y puede actuar como elemento desincentivador para la creación de nuevas empresas. Estos efectos son más costosos en los mercados globales, donde la competitividad empresarial puede verse afectada por la eficiencia del ambiente normativo y administrativo doméstico”. (OCDE, “Reducir el papeleo. Estrategias nacionales para la simplificación administrativa”, Eduardo Larrea traductor, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2008, cit. p. 21). En igual sentido en el Manual de simplificación administrativa y reducción de cargas para la Administración General del Estado de España puede leerse: “Estos costes y obligaciones, en la medida en que no estén justificados en razones de interés general o vengan compensados por las ventajas o beneficios que la relación con las AAPP puede proporcionarles, constituyen una carga u obstáculo (red tape12) que debe ser removido para posibilitar la libre actuación de empresas, agentes y ciudadanos y favorecer la competitividad y el crecimiento económico”. (Manual de simplificación administrativa y reducción de cargas para la Administración General del Estado, elaborado por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas de España, del cual el Consejo de Ministros tomó conocimiento en la sesión de 19/9/14, BOE de 9/10/14, p.11,  http://www.minhafp.gob.es/AreasTematicas/Gobernanza/simplifica/14_Manual_Simplificacion_Administrativa_y_reduccion_de_cargas_AGE.pdf

[18]En línea con lo dicho, más adelante se señala: “Que en consonancia con lo antedicho, el Decreto N° 1273 de fecha 19 de diciembre de 2016, dispone que las entidades y jurisdicciones enumeradas en el artículo 8° de la Ley N° 24.156 que componen el Sector Público Nacional, deberán intercambiar la información pública que produzcan, obtengan, obre en su poder o se encuentre bajo su control, con cualquier otro organismo público que así se lo solicite.

Que el espíritu de dicha norma es reducir las cargas sobre los administrados, al disminuir los requisitos para suministrar información y datos y evitar la presentación de documentación que el administrado haya aportado, exhibido y/o informado con anterioridad en algún organismo del Sector Público Nacional, utilizando para ello los medios electrónicos y digitales que se encuentran disponibles.”

[19] En virtud de lo dispuesto en el antes transcripto artículo 3º, se dictó el Decreto de necesidad y urgencia Nº 27/18 (B.O. 11/1/18), de Desburocratización y simplificación, por el cual se adoptan medidas de distinto tenor tendientes a reducir la burocracia y, disminuir costos a fin de mejorar la competitividad de la economía.

[20] Al respecto se ha escrito: “La simplificación administrativa actúa básicamente sobre los procedimientos administrativos, entendiendo por tales los procesos o secuencias de trámites y actuaciones a través de los que los órganos administrativos adoptan decisiones sobre las pretensiones formuladas por los ciudadanos o sobre la prestación de los servicios cuya satisfacción o tutela tienen encomendada. Así, el documento de la Unión Europea (UE) « Aplicación de una Política de Simplificación Administrativa en los Estados miembros»11 , recomienda a éstos, entre otras medidas, prestar una atención particular a la “mejora de la tramitación mediante la normalización y reducción de la cantidad de formularios y declaraciones empleados en materia de contabilidad, fiscalidad, asuntos sociales y estadísticas” (apartado 4, letra b)) y “crear o mantener dentro de los servicios de sus administraciones un organismo consultivo compuesto de representantes de las empresas, incluidas las pequeñas y medianas, y de la Administración con vistas a fomentar la simplificación de los procedimientos administrativos y de la legislación”. (Manual de simplificación administrativa y reducción de cargas para la Administración General del Estado, cit. p. 10).

[21] Gamero Casado, Eduardo, “Hacia la simplificación de los procedimientos administrativos: El procedimiento administrativo adecuado”, cit.

[22] El profesor español Javier Barnes, en un profundo estudio sobre la  materia, considera que la necesidad de modificar la legislación tradicional del procedimiento administrativo obedece a tres razones fundamentales, todas ellas plenamente aplicables al derecho argentino: primero porque no son representativas de la actividad administrativa contemporánea, segundo porque el procedimiento no se ha sustraído de la vieja concepción procesal en las que se inspiró en su nacimiento y tercero porque no reflejan otro método de regulación que el clásico  basado en una Administración jerárquica, cerrada y piramidal que actúa mediante decisiones unilaterales e imperativas, en aplicación de normas emanadas de un centro superior. Nada dicen sobre los nuevas formas de regulación y gobernanza (Barnes, Javier, “Reforma e innovación del procedimiento administrativo”, AA.VV La transformación del procedimiento administrativo, Global Law Press, Sevilla 2008, p. 21).

[23] Afirma Maurer que “mediante la determinación y la observancia de normas procedimentales se garantiza la obtención de decisiones materialmente adecuadas e irreprochables. Según las modernas teorías decisionales, al proceso de toma de decisiones se le debe otorgar un valor cada vez mayor. Por ello, el Derecho no debe limitarse a regular los requisitos y los presupuestos jurídico-materiales de la decisión, sino también el procedimiento de decisión en sí mismo, dentro del cual se incluye, naturalmente, el procedimiento administrativo”. (Maurer, Harmut, Derecho administrativo. Parte general, Marcial Pons Madrid, 2011, p. 479).

[24] Comadira, Julio R. y Monti, Laura M. (colaboradora), Procedimientos administrativos. Ley nacional de procedimientos administrativos, Anotada y Comentada, La Ley, Bs. As., 2002, T. I, p. 3.

[25] Conf. Cassagne, Juan Carlos, “El procedimiento administrativo y el acceso a la justicia”, AA.VV, Tendencias actuales del procedimiento administrativo en Latinoamérica y Europa, Eudeba y Fundación Konrad Adenauer, Pedro Aberastury y Hermann-Josef Blanke, directores, Bs. As., 2012, p. 53 y ss. y Canda, Fabián O. “El debido proceso adjetivo. La llamada teoría de la subsanación”, AA.VV Procedimiento administrativo, Guido Tawil director, Abeledo-Perrot, Bs. As., 2009, p. 145 y Danós Ordoñez, Jorge, “El procedimiento administrativo en el Perú”, AA.VV. Procedimiento administrativo, AA.VV. Procedimiento administrativo, dirigida por Pozo Gowland, Héctor; Halperín, David; Aguilar Valdez, Oscar y Juan Lima, Fernando, La Ley, Bs. As., 2012, II, p.1155). En tal sentido  afirma Hutchinson: “El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad: constituir una garantía de los derechos de los particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias, por los órganos de la Administración” (Hutchinson, Tomás, “La posibilidad de unificación del procedimiento administrativo en América Latina”, AA.VV. Procedimiento administrativo, AA.VV. Procedimiento administrativo, dirigida por Pozo Gowland, Héctor; Halperín, David; Aguilar Valdez, Oscar y Juan Lima, Fernando, La Ley, Bs. As., 2012, t. I, p.73 y ss.).

[26] Con gran propiedad ha expresado el profesor norteamericano Waldo que la Administración Pública es ante todo una “respuesta al mundo moderno”. (Waldo, Dwight, Teoría política de la Administración pública, trad. esp. Tecnos, Madrid, 1961, p. 16).

[27]El procedimiento administrativo electrónico es una consecuencia natural de la transformación de la Administración Pública contemporánea al influjo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones” (Delpiazzo, Carlos E., “Lo nuevo y lo permanente de la actuación administrativa a través del procedimiento administrativo electrónico”, Rev. de Der. Adm. Nº 83 p. 1417).

[28] Barnes, Javier, “Reforma e innovación del procedimiento administrativo”, AA.VV La transformación del procedimiento administrativo, Global Law Press, Sevilla 2008, p. 15.

[29] Cualquier reforma legislativa que se efectúe caerá en saco roto si no se produce una transformación en el plano cultural o de las conductas, a fin de incorporar una matriz de valores basados en la centralidad de la persona humana y su dignidad, y para generar un ambiente en el cual se considere debidamente la responsabilidad de los gestores públicos, se abandone el formalismo burocrático y se revalorice la función de garantía de los derechos y de instrumento para la satisfacción del bien común del procedimiento administrativo.

[30] Conf. párrafo 6º de los considerandos del Decreto Nº 891/17 y párrafos 1º, 5 y 13 del Decreto Nº 894/17 y art. 4.

[31] Las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) están reguladas por la Ley Nº 27.078, la cual declara “de interés público el desarrollo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, las Telecomunicaciones, y sus recursos asociados” y establece y garantiza la completa neutralidad de las redes (art. 1º).

[32] OCDE, “Reducir el papeleo. Estrategias nacionales para la simplificación administrativa”, Eduardo Larrea traductor, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2008, cit., p. 66  y ss.

[33] Hoy en día se habla de la “e-Administración” o “Administración electrónica” para hacer referencia a la incorporación de las TICs en dos vertientes: la primera desde la perspectiva intraorganizativa por la transformación que acarrea en el trabajo de las oficinas producto del abandono de la tramitación de los procedimientos en papel en procedimientos electrónicos, crear, entonces, oficinas sin papeles; y la segunda desde una perspectiva de la relaciones externas al habilitar la vía electrónica un nuevo medio para la relación con los administrados. Así, en el punto 3 de  la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico  se afirma: “A los efectos de la presente Carta Iberoamericana se entienden las expresiones de “Gobierno Electrónico” y de “Administración Electrónica” como sinónimas, ambas consideradas como el uso de las TIC en los órganos de la Administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos. Todo ello, sin perjuicio de las denominaciones establecidas en las legislaciones nacionales”. (Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado Pucón, Chile, 31 de mayo y 1° de junio de 2007 Adoptada por la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno Santiago de Chile, 10 de noviembre de 2007 (Resolución No. 18 de la Declaración de Santiago).

[34] Tornos Mas, Joaquín, “La simplificación procedimental en el ordenamiento español”, Revista de Administración Pública,  Nº 151. Enero-abril 2000, p. 39 y ss.

[35] En tal sentido en la exposición de motivos del Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de España, elaborado por  la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) y aprobado en sesión del Consejo de Ministros del 9/1/15 se afirma: “una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los interesados. En efecto, lo que consta en un registro y en un archivo electrónico ofrece mayores garantías de control e integridad documental, a la vez que facilita el cumplimiento de las debidas obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados”

[36] Corvalán, Juan Gustavo, “¿Qué​ ​hay​ ​de​ ​nuevo,​ ​viejo? Reformas​ ​al​ ​procedimiento​ ​administrativo​ ​nacional​ ​(Decretos​ ​Nº ​891/17​ ​y​ Nº ​894/17)”, DPI Diario Administrativo Nº 176 - 07.11.2017 y Nº 177 – 14.11.2017 y Corvalán, Juan Gustavo, “Hacia una Administración Pública Digital, Temas de Derecho Administrativo”, Erreius, Buenos Aires, Año II, Agosto 2017, pp. 621-645.

[37] Corvalán, “¿Qué​ ​hay​ ​de​ ​nuevo,​ ​viejo? Reformas​ ​al​ ​procedimiento​ ​administrativo​ ​nacional​ ​(Decretos​ ​Nº  ​891/17​ ​y​ Nº ​894/17)”, cit. y “Hacia una Administración Pública Digital, cit.

[38] Ver Ley N° 25.506 del 14/12/2001, Ley N° 26.685 del 30/06/2011 y Ley N° 27.078 del 18/12/2014.

[39] Ver Decreto N° 267 del 29/12/2015, Nº 434/2016 del 01/03/2016, Decreto Nº 1030/2016 del 15/09/2016, Decreto Nº 1265/2016 del 15/12/2016, Decreto Nº 1273/2016 del 19/12/2016, Decreto Nº 1306/2016 del 26/12/2016, Decreto Nº 1131/2016 del 28/10/2016, Decreto Nº 1063/2016 del 04/10/2016, Decreto Nº 888/2016 del 22/07/2016, Decreto Nº 561/2016 del 06/04/2016 y Decreto Nº 1301/2016 del 23/12/2016.

[40] Ver Resolución Nº 11-E/2017 del 01/07/2017, Resolución Nº E 171/2017 del 30/03/2017, Resolución Nº E 33/2017, del 30/03/2017, Resolución Nº E 32/2017 del 28/03/2017, Resolución Nº E 37/2016 del 20/12/2016 y Resolución Nº E 399/2016 del 05/10/2016.

[41] Disposición Nº 9/2016, Subsecretaría de Gobierno Digital, B.O. 15/12/2016.

[42] Corvalán, Juan Gustavo, “¿Qué​ ​hay​ ​de​ ​nuevo,​ ​viejo? Reformas​ ​al​ ​procedimiento​ ​administrativo​ ​nacional​ ​(Decretos​ ​nros.​ ​891/17​ ​y​ ​894/17)”, cit. y Corvalán, Juan Gustavo, “Hacia una Administración Pública Digital, Temas de Derecho Administrativo”, cit.

[43] B.O. 7/4/16.

[44] B.O. 5/10/16.

[45] B.O. 16/12/16.

[46] Como bien se destaca en los considerandos del Decreto Nº 894/17, “Ley 25.506 de Firma Digital reconoció la eficacia jurídica del documento electrónico, de la firma electrónica y de la firma digital, y en su artículo 48 estableció que el Estado Nacional, dentro de las jurisdicciones y entidades comprendidas en el artículo 8° de la Ley 24.156, promoverá el uso masivo de la firma digital de tal forma que posibilite el trámite de los expedientes por vías simultáneas, búsquedas automáticas de la información y seguimiento y control por parte del interesado, propendiendo a la progresiva despapelización. Que en tal sentido, la mencionada ley previó en su artículo 47 que el Estado Nacional utilizará las tecnologías y previsiones de dicha norma en su ámbito interno y en relación con los administrados”.

[47] El art. 2 de la Ley Nº 25.506 establece: “Firma Digital. Se entiende por firma digital al resultado de aplicar a un documento digital un procedimiento matemático que requiere información de exclusivo conocimiento del firmante, encontrándose ésta bajo su absoluto control. La firma digital debe ser susceptible de verificación por terceras partes, tal que dicha verificación simultáneamente permita identificar al firmante y detectar cualquier alteración del documento digital posterior a su firma.

Los procedimientos de firma y verificación a ser utilizados para tales fines serán los determinados por la Autoridad de Aplicación en consonancia con estándares tecnológicos internacionales vigentes”.





(*)

  • Abogado graduado en la de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.
  • Secretario del Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires.
  • Profesor ordinario de Derecho Administrativo I de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, y de los cursos de postgrado que se dictan en la Universidad Católica de La Plata, Universidad Austral, Universidad Católica Argentina Santa María de los Buenos Aires; Universidad de Buenos Aires, Universidad de Belgrano y Universidad Nacional del Comahue.
  • Profesor de los cursos de postgrado que se dictan en el mes de enero en la Universidad de San Pablo CEU (Madrid) y en la Universidad de Salamanca.
  • Subdirector de la Revista de Derecho Administrativo que edita Lexis-Nexis.
  • Integrante del staff de colaboradores del Suplemento de Derecho Administrativo que edita El Derecho.
  • Conjuez de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.
  • Socio del estudio jurídico Cassagne Abogados.
  • Ha participado como expositor y panelista en numerosos Congresos y seminarios en la Argentina y en el exterior.
  • Ex Secretario Letrado de la Corte Suprema de Justicia de la Nación  (1993-2001).
  • Formó parte de la comisión oficial de juristas que tuvo a su cargo la elaboración del anteproyecto del nuevo Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires.
  • Es autor de numerosos artículos de la especialidad publicados en la Argentina y en el extranjero y de tres libros titulados: (i) “Responsabilidad disciplinaria de los escribanos. Régimen jurídico. aspectos constitucionales, históricos y procesales.”; (ii) “La justicia contencioso administrativa en la Provincia de Buenos Aires. Jurisdicción y competencia. La reforma constitucional de 1994”, en coautoría con el Dr. Carlos R. Tribiño, y (iii) “El nuevo proceso contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires”, en coautoría con el Dr. Juan Carlos Cassagne.

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